Robuuster post-Vestia stelsel borgt sociale woningbouw
Met elkaar borg staan voor elkaar. Dat is wat woningcorporaties doen via het borgstelsel van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW). De problemen bij Vestia vormden een risico voor deze solide basis, maar dat is door een leningruil grotendeels afgewend. De aanstaande splitsing van Vestia zorgt voor een verdere versteviging. Rob Rötscheid (WSW), Arjen van Gijssel (Aedes) en Esther Borstlap (deelnemersraad WSW en Woonborg) laten hun licht schijnen op het borgstelsel.
Dit artikel vormt de laatste aflevering uit een serie van drie artikelen. De andere twee gaan over de leningruil en over de overname van Vestia-woningen door collega-corporaties.
De Nederlandse woningcorporaties beschikken met het borgstelsel van WSW over een degelijk systeem dat soepel toegang biedt tot financiering, en dat eventuele daaruit voortvloeiende financiële problemen het hoofd biedt. In het kort werkt het als volgt. Het WSW staat borg voor leningen die corporaties aangaan. Dus als een corporatie de rente en aflossing onverhoopt niet kan betalen, neemt het WSW die verplichtingen over. Hiervoor wordt het risicovermogen van het WSW aangesproken, dat bestaat uit de eigen liquide middelen en (indien nodig) uit de heffing die corporaties aan het WSW betalen - de zogeheten obligoverplichting. Mocht dit allemaal niet genoeg zijn, dan springen Rijk en gemeenten bij als ‘achtervang’. Een mooi systeem, dat woningcorporaties in staat stelt leningen aan te gaan tegen lage rentes. Banken weten immers dat het WSW borg staat en lopen daardoor geen risico. De goedkope leningen vergroten de mogelijkheden van de corporaties om hun volkshuisvestelijke taken uit te voeren.
Groot belang
Arjen van Gijssel, belangenbehartiger bij de vereniging van woningcorporaties Aedes, hecht groot belang aan het borgstelsel. “Aedes heeft het stelsel in 1983 opgericht, omdat het Rijk destijds af wilde van hun rol als directe geldschieter voor corporaties. Door onderling borg te staan, stelden we de financiering voor woningbouw op een goedkope manier veilig. Dat was en is ook hard nodig. Corporaties zetten immers woningen neer op doorgaans dure grond, om die tegen relatief lage prijzen te verhuren. Daar zit dus een onrendabel deel in. Dankzij de goedkope financiering kan het als business case toch uit.”
In het verleden deden zich binnen de sector niet meer dan enkele, goed behapbare schadegevallen voor. Maar toen kwam naar buiten dat Vestia, op dat moment de grootste corporatie van het land, in zwaar financieel weer verkeerde vanwege uit de hand gelopen derivatenhandel. Redding volgde in de vorm van een langlopende lening en een financiële sanering vanuit het Rijk. “Niet zo’n heel handige oplossing”, oordeelt Van Gijssel. “Het huishoudboekje klopte weliswaar weer, maar door de lening kreeg Vestia te maken met torenhoge rentelasten. Er bleef weinig geld over voor de volkshuisvestelijke taken. De huurders van Vestia waren daarvan de dupe.”
Stoppen met borgen?
Daarnaast kende deze nieuwe situatie een ander groot nadeel. Want ondanks de redding lag het risico op nieuwe financiële problemen bij Vestia nog altijd op de loer. De corporatie was, in de woorden van Van Gijssel, een reus op lemen voeten. Deze suboptimale situatie kwam in 2015 in een nog somberder licht te staan, door een herziening van de Woningwet. Daaruit vloeide onder meer voort dat het Rijk voortaan niet meer als saneerder zou optreden. In feite betekende dit dat een nieuw debacle rechtstreeks op het bord van het WSW zou belanden. “Dat risico drukte zwaar op ons stelsel”, bevestigt Rob Rötscheid, bestuursvoorzitter van het WSW. “De ontwikkeling van de marktwaarde van de lening en de marktwaarde van het bezit van Vestia was zorgwekkend. Als Vestia niet aan haar verplichtingen zou kunnen voldoen, zou het borgstelsel behoorlijke verliezen hebben moeten nemen. Dan hadden we via de obligoverplichting geld moeten ophalen bij de corporaties, of zelfs moeten stoppen met het borgen van nieuwe leningen. Als het zover was gekomen, hadden corporaties geen leningen meer kunnen afsluiten met alle gevolgen van dien voor de bouw van nieuwe woningen. De kans op een dergelijk scenario was klein, maar de eventuele impact ervan des te groter.”
Een nieuwe oplossing
Er moest dus iets gebeuren. Of niet? Esther Borstlap is lid van de deelnemersraad van het WSW (waarover later meer) en tevens directeur van corporatie Woonborg. Het dilemma staat haar nog helder voor ogen. “In de toen bestaande situatie hadden het WSW en de corporaties op moeten draaien voor een eventueel faillissement. Gezien de omvang die Vestia nog altijd had, zou dat een enorme klap geweest zijn. Om daarop voorbereid te zijn, hadden we als corporaties via de obligoverplichting extra geld moeten reserveren. Geld dat we dan dus niet beschikbaar zouden hebben voor onze volkshuisvestelijke taken. Bovendien zag het ernaar uit dat die aanpak ons veel meer geld zou kosten dan als we mee zouden werken aan een andere oplossing. Dat laatste was zo bezien goed uitlegbaar aan de huurdersvereniging en de Raad van Commissarissen van Woonborg. Ze gingen beiden akkoord. Daarnaast was er nog het atechnische sentiment: wij zouden zelf in zo’n situatie ook gered willen worden. En ik voelde solidariteit met de huurders van Vestia. Die hadden en hebben ook recht op een corporatie die wel in staat is om te voorzien in goede volkshuisvesting. Dat alles bij elkaar opgeteld bracht ons tot de conclusie: we doen het, we werken mee aan een nieuwe oplossing. ”Die oplossing bestond uit een drietrapsraket: een leningruil waarbij 239 corporaties nieuwe leningen tegen lage rentes afsloten en die ruilden met Vestia’s lening met een hoge rente (zie hierover verder dit artikel), de verkoop van woningen aan zogeheten maatwerkgemeenten (zie hierover verder dit artikel) en als sluitstuk de opsplitsing van Vestia in drie kleinere corporaties.
Met hetzelfde kapitaal meer doen
De drievoudige oplossing betekent dat de druk van Vestia op het borgstelsel aanzienlijk vermindert. Vooral de leningruil en de splitsing dragen daaraan bij, weet Rötscheid. “Door de leningruil is Vestia verlost van een deel de torenhoge rentelast. Dat heeft direct effect doordat de kasstroom verbetert. Vanuit het WSW gezien, verlaagt dit ons risico met circa 1 miljard euro. Ook de splitsing brengt met zich mee dat we minder vermogen hoeven aan te houden dan voor die ene hele grote corporatie die ophoudt te bestaan. Dit betekent dat wij als WSW met dezelfde hoeveelheid kapitaal meer leningen kunnen accommoderen. En dat kan onder meer bijdragen aan het snel bijbouwen van nieuwe woningen.” Van Gijssel omschrijft de nieuwe oplossing voor Vestia als historisch. “De corporaties hebben zich op grote schaal solidair getoond. Daarnaast was er het financiële eigenbelang. Maar toch: goedkope leningen afsluiten en die dan ruilen tegen een dure lening … dat is best bijzonder. Vergeet niet dat de corporaties het hebben gedaan op basis van vrijwilligheid. Ik denk dat het een letterlijk unieke reddingsoperatie is. Geen enkele andere sector is hier ooit in geslaagd.”
Bewaking opgeschroefd
Na de opsplitsing van Vestia (per 1 januari 2023) blijft er in Nederland nog altijd een aantal zeer grote corporaties over. Bestaat de kans dat zich opnieuw een drama als met Vestia voltrekt, met ernstige gevolgen voor het borgstelsel en de volkshuisvesting? Rötscheid: “In principe blijft dat mogelijk. Als corporaties meer investeren in projecten met een onrendabel deel, dan vergroot dat hun schuld- en risicoposities. Maar er is wel een verschil. Want wij hebben nu meer grenzen bepaald dan in het verleden en meerdere veiligheidskleppen ingebouwd.” Naast de jaarlijkse beoordeling van de corporaties, heeft het WSW de bewaking opgeschroefd van de interest coverage ratio: de verhouding tussen de kasstroom en de jaarlijkse rentelasten, inclusief een hiervoor aan te houden vereiste buffer. Bovendien dient de waarde van het bezit de waarde van de leningen ruimschoots te overstijgen. Ook dat wordt gemonitord.
“Met deze aanscherping hebben wij ons stelsel robuuster gemaakt en kunnen wij de toenemende behoefte aan investeringen op een verantwoorde wijze borgen”, aldus Rötscheid. “Wat daarbij voor het WSW centraal staat, is de voorspelbaarheid van de kasstromen van corporaties. Daarmee komen zij immers de verplichtingen na waar wij garanties voor afgeven. Dus als die kasstromen in gevaar komen door met name politieke besluiten, zou ons dat zorgen baren. Denk aan het al of niet bevriezen van huurverhogingen, of het al dan niet afbouwen van de verhuurdersheffing. Het maakt ons niet zozeer uit welke kant die kwartjes opvallen, als het maar voorspelbaar is. Want dan kunnen wij erop acteren en ons stelsel dusdanig inrichten dat het intact blijft.”
Controle = comfort
Borstlap is nauw betrokken geweest bij de wijzingen die het stelsel robuuster maken, als lid van de WSW deelnemersraad. Deze raad bestaat uit maximaal 15 leden en vormt een afspiegeling van de woningcorporaties, zowel in geografisch opzicht als qua omvang en type corporatie (algemeen/categoraal). “Onze taak is om vanuit het collectieve perspectief naar het stelsel te kijken. Wij geven adviezen en keuren beleidswijzigingen al of niet goed.” Het goedkeuringsrecht vormt een recente versterking van de rol van de deelnemersraad. En een terechte, aldus Borstlap. “Rijk en gemeenten vormen de achtervang, maar als corporaties vormen wij de voorvang. Wij zijn als eersten aan de beurt als er iets mis gaat. Logisch dat wij dan ook een krachtige stem hebben binnen het WSW.”
Als voorbeeld van een (goedgekeurde) wijziging noemt Borstlap de verbeterde opeisbaarheid van de obligoverplichting van corporaties. “Als er te weinig geld in de pot zit, moet er worden bijgestort. Logisch, maar dat wil je als deelnemersraad wel goed toetsen. Is het niet onnodig duur? Ontstaat er niet teveel dood geld? Want alles wat wij als obligo moeten reserveren of storten, kunnen wij als corporatie niet gebruiken om huizen te bouwen.”
Als directeur van corporatie Woonborg is Borstlap positief over de aanscherpingen binnen het WSW. “De risicobeoordeling is zwaar geprofessionaliseerd. Je kunt het als corporatie vervelend vinden dat een partij van buiten in je boeken komt neuzen. Maar ik ervaar het tegenovergestelde. Controle is comfort. Daardoor weet ik dat Woonborg en alle collega-corporaties financieel stabiel zijn. Zo houdt het borgstelsel stand en kunnen wij soepel en met korting leningen afsluiten. Het stelt woningcorporaties in staat om veel te doen. Dat is momenteel niet bepaald onnodig.”
De cirkel is rond
In de nasleep van de Vestia-affaire, en na de wijziging van de Woningwet in 2015, is het WSW borgstelsel versterkt en daarmee toekomstbestendiger geworden. De corporaties hebben hun bijdrage geleverd door vanuit een ongeëvenaarde collectiviteit een structurele oplossing voor Vestia mogelijk te maken via een leningruil, de overdracht van bezit door maatwerkgemeenten en de opsplitsing. Voor Van Gijssel is de cirkel rond. “Als koepelorganisatie van de corporaties heeft Aedes destijds het borgstelsel op poten gezet. Nu hebben de corporaties met een vrijwillige actie het stelsel gered en verlost van een enorm zwaard van Damocles. Het WSW heeft zich ontwikkeld tot een sterke, onafhankelijke speler met een Triple A rating. Dat is een groot goed voor de corporaties. De andere kant van die medaille is dat het WSW soms misschien onwelgevallige besluiten moet nemen om die goede naam op de financiële markt te behouden.”
Rötscheid sluit zich daarbij aan. “Als bewaker van het borgstelsel vervullen wij een strenge rol. Maar dat is in het belang van de volkshuisvesting in Nederland. Als wij willen dat er in de toekomst ook voor onze kinderen en kleinkinderen woningen beschikbaar zijn, moet er een partij zijn die zich rigide opstelt wanneer dat nodig is. Die eer valt ons te beurt.”